投資項目按照現(xiàn)行法律法規(guī)體系和相關(guān)部門規(guī)章要求，一般分兩類即政府投資項目和企業(yè)投資項目，政府投資項目主要包括財政直接投資和資本金注入兩大類，投資補助和貸款貼息并非政府投資項目，政府投資項目項目的立項方式只能是審批制，社會資本投資包括經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施、房地產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)投資等任何形式的固定資產(chǎn)投資行為，立項方式可以是核準(zhǔn)制也可以是備案制。
無論是何種投資項目，都要經(jīng)歷投資識別、投資估算、初步設(shè)計概算、施工圖預(yù)算等幾個階段，原則上概算不能超過估算的10%，施工圖預(yù)算不能超過概算。針對不同類別項目超概應(yīng)該如何應(yīng)對和處理，建議如下：
01
政府投資項目
▌按照《政府投資條例》，政府投資項目主要是指政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的項目。其中有關(guān)投資控制的條款解析：
經(jīng)投資主管部門或者其他有關(guān)部門核定的投資概算是控制政府投資項目總投資的依據(jù)。初步設(shè)計（投資概算）超過經(jīng)批準(zhǔn)的可行性研究報告提出的投資估算10%的，項目單位應(yīng)當(dāng)向投資主管部門或者其他有關(guān)部門報告，投資主管部門或者其他有關(guān)部門可以要求項目單位重新報送可行性研究報告。
政府投資項目建設(shè)投資原則上不得超過經(jīng)核定的投資概算。因國家政策調(diào)整、價格上漲、地質(zhì)條件發(fā)生重大變化等原因確需增加投資概算的，項目單位應(yīng)當(dāng)提出調(diào)整方案及資金來源，按照規(guī)定的程序報原初步設(shè)計審批部門或者投資概算核定部門核定。
▌按照《中央預(yù)算內(nèi)直接投資項目概算管理暫行辦法》（發(fā)改投資〔2015〕482號）規(guī)定，對中央預(yù)算內(nèi)直接投資的項目，國家發(fā)改委核定概算且安排全部投資的中央預(yù)算內(nèi)直接投資項目，國家發(fā)改委核定概算且安排部分投資的，原則上超支不補。
▌《國家發(fā)展改革委關(guān)于加強中央預(yù)算內(nèi)投資項目概算調(diào)整管理的通知》（發(fā)改投資〔2009〕1550號）規(guī)定，依現(xiàn)行規(guī)定由國家發(fā)展改革委核定批準(zhǔn)初步設(shè)計概算的中央預(yù)算內(nèi)投資項目，在建設(shè)過程中由于價格上漲、政策調(diào)整、地質(zhì)條件發(fā)生重大變化等原因?qū)е略鷱?fù)概算不能滿足工程實際需要的，應(yīng)向國家發(fā)展改革委申請調(diào)整概算。凡概算調(diào)增幅度超過原批復(fù)概算10%及以上的，國家發(fā)展改革委原則上先商請審計機(jī)關(guān)進(jìn)行審計，待審計結(jié)束后，再視具體情況進(jìn)行概算調(diào)整。
即中央財政預(yù)算內(nèi)的政府投資項目，即使超概算，也不得超過原概算的10%，否則就要進(jìn)入繁雜的審計環(huán)節(jié)。
▌除中央規(guī)定外，行業(yè)部門和各地政府有關(guān)財政預(yù)算內(nèi)直接投資項目超概處理的規(guī)定都是一脈形成的，即原則上都是超支不補。
◎綜上所述，即只要是政府財政直接投資或者資本金注入的項目，在社會資本角度就是傳統(tǒng)施工的以政府機(jī)關(guān)部門或事業(yè)單位為業(yè)主的項目或者是PPP、BOT、BOOT、TOT、投資人+EPC等任何模式下，只要是有政府財政資金注入項目公司作為資本金的項目。除了政策、價格、地質(zhì)條件三條原因外，是不允許超概的，否則是要問責(zé)的。即使?jié)M足了三條超概條件，也要按照程序報批并相應(yīng)調(diào)整財政預(yù)算，能否獲批、預(yù)算空間是否還夠等不確定性因素很大。
針對政府投資項目的超概，社會資本應(yīng)采取的應(yīng)對措施，筆者建議如下：
▌在項目招標(biāo)或談判階段，在交易文件或合同條款中要明確因國家政策調(diào)整、價格上漲、地質(zhì)條件發(fā)生重大變化等原因?qū)е马椖繉嵤┻^程中超概的，相關(guān)報批報審責(zé)任由項目業(yè)主承擔(dān)，避免為政府投資項目的超概買單。
▌深入研究項目施工圖預(yù)算，與初步設(shè)計概算對比分析，對工程造價的變化原因做到心中有數(shù)，為后續(xù)超概申請和糾紛處理、調(diào)整銜接做好基礎(chǔ)工作。
▌社會資本前期要爭取介入初步設(shè)計概算及施工圖預(yù)算編制工作中，充分發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)作用，避免項目法人為了壓減投資而人為核減概預(yù)算，要結(jié)合項目實際，按照合理的組價原則編制。
▌項目施工階段，社會資本施工人要做好隱蔽工程的現(xiàn)場簽證手續(xù)，建立完善的隱蔽工程現(xiàn)場驗收流程，認(rèn)真做好隱蔽工程驗收記錄，如果超概，通過完備的結(jié)算痕跡，行使總承包方獲取工程款的權(quán)利。
▌確實無法通過超概程序彌補超支的投資預(yù)算，要積極溝通業(yè)主，通過延長付費期限、合理增加可行性缺口補貼、貸款利息補貼等方式優(yōu)化投資條件，使得無法在建設(shè)期獲取的工程款在項目運營期內(nèi)逐步消化。
▌充分運用過程結(jié)算累加的政策要求，即《關(guān)于完善建設(shè)工程價款結(jié)算有關(guān)辦法的通知》（財建〔2022〕183號），當(dāng)年開工、當(dāng)年不能竣工的新開工項目可以推行過程結(jié)算，經(jīng)雙方確認(rèn)的過程結(jié)算文件作為竣工結(jié)算文件的組成部分，竣工后原則上不再重復(fù)審核。
02
企業(yè)投資項目
按照《企業(yè)投資項目核準(zhǔn)和備案管理條例》，對企業(yè)投資的固定資產(chǎn)項目，關(guān)系國家安全、涉及全國重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益等項目，實行核準(zhǔn)管理。對前款規(guī)定以外的項目，實行備案管理。企業(yè)辦理項目核準(zhǔn)手續(xù)，應(yīng)當(dāng)向核準(zhǔn)機(jī)關(guān)提交項目申請書；實行備案管理的項目，企業(yè)應(yīng)當(dāng)在開工建設(shè)前通過在線平臺將主要信息告知備案機(jī)關(guān)。
企業(yè)擬變更已核準(zhǔn)項目的建設(shè)地點，或者擬對建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容等作較大變更的，應(yīng)當(dāng)向核準(zhǔn)機(jī)關(guān)提出變更申請。核準(zhǔn)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自受理申請之日起20個工作日內(nèi)，作出是否同意變更的書面決定。已備案項目信息發(fā)生較大變更的，企業(yè)應(yīng)當(dāng)及時告知備案機(jī)關(guān)。
◎綜上，企業(yè)投資項目，無論是核準(zhǔn)還是備案制，不受概算和預(yù)算管理的約束。只要是企業(yè)的超概行為沒有造成危害經(jīng)濟(jì)安全、社會安全、生態(tài)安全等影響公共利益的情況；符合相關(guān)發(fā)展建設(shè)規(guī)劃、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)業(yè)政策；合理開發(fā)并有效利用資源；沒有對重大公共利益產(chǎn)生不利影響。企業(yè)可以自主決定投資額度，并主要通過市場化收入覆蓋投資實現(xiàn)收益。
